Plans directeurs
Les plans directeurs sont des instruments de mise en œuvre des autorités pour la gestion à long terme du développement territorial en Suisse. Les plans directeurs sont conçus différemment selon les cantons. Dans le canton de Zurich, par exemple, il existe des plans directeurs cantonaux, régionaux et communaux. Les plans directeurs sont établis pour une période de 20 à 25 ans. Le plan directeur sert de base aux communes pour intégrer également les adaptations dans d’autres instruments tels que les règlements de construction et de zone, les plans d’aménagement, les règlements sur les eaux usées, etc.
Jusqu’à présent, le thème de l’adaptation au climat n’a que rarement été traité et souvent de manière marginale. Du point de vue de la ville éponge, il est nécessaire d’ancrer le développement urbain adapté au climat et respectueux de l’eau dans les révisions à venir des plans directeurs.
Ci-dessous, nous montrons, à l’aide de plans directeurs actuels, comment le thème de l’eau et de son cycle naturel peut être intégré :
Le guide de l’Office fédéral du développement territorial (ARE) « Aide de travail et complément au Guide de la planification directrice » sur la gestion du changement climatique dans la planification directrice contient également de précieuses indications.
Plans directeurs cantonaux
Dans les plans directeurs cantonaux, on trouve des indications sur la manière de gérer la problématique actuelle du changement climatique. Les thèmes de la chaleur, de la préservation et de la promotion de la biodiversité et de la gestion des eaux de pluie y sont abordés.
Plan directeur cantonal de Schaffhouse (2021):
En ce qui concerne la gestion des eaux de pluie, le chapitre 1-7 du plan directeur de Schaffhouse stipule : « Afin de favoriser l’infiltration et donc la reconstitution des réserves d’eau souterraine, (les) surfaces dans les zones urbanisées doivent être perméables à l’eau dans la mesure du possible ». Cela favorise la désimperméabilisation des surfaces et donc le cycle naturel de l’eau. L’intégration d’éléments ville éponge dans la planification urbaine est également encouragée.
Plan directeur cantonal de Berne (2023) :
Dans le plan directeur cantonal du canton de Berne, on trouve des paragraphes concrets qui attirent l’attention sur l’évolution de la chaleur dans les zones d’habitation. Un des enjeux détectés dans la stratégie D2 (Qualité du milieu bâti et espace public) vise à « Encourager les structures urbaines adaptées aux changements climatiques »: « En été, le réchauffement climatique sera tout particulièrement perceptible dans les espaces urbains, avec à la clé des risques pour la santé publique et une diminution du bien-être de la population. Il est possible de contrer quelque peu ces effets au moyen d’espaces verts ou libres de construction, de surfaces humides ou aquatiques, de sols perméables ou encore de dégagements. La mise en œuvre du principe de l’urbanisation interne doit davantage intégrer de tels aspects et se fonder sur la carte climatique afin que les démarches d’aménagement tiennent compte des changements qui affectent le climat. » Il s’agit là d’un signal clair à l’attention des communes pour qu’elles veillent à prendre des mesures de réduction de la chaleur lors du développement de l’urbanisation.
Plan directeur cantonal de Zoug (2023) :
Dans le plan directeur du canton de Zoug, on trouve également des indications selon lesquelles on doit prendre des mesures contre les crues et pour la valorisation écologique (chapitre L8.1.2, p. 28) : « Le canton et les communes encouragent la sécurité contre les crues et la valorisation écologique et paysagère par l’entretien des cours d’eau, par des mesures d’aménagement du territoire et par la renaturation ».
Plan directeur cantonal d’Argovie (2023) :
Dans son plan directeur approuvé en 2011, le canton d’Argovie a consacré un chapitre entier à la problématique du climat. Le plan directeur du canton d’Argovie stipule que le canton veut s’attaquer aux conséquences telles que l’évolution de la chaleur, les périodes de sécheresse prolongées ou les fortes précipitations dans les zones d’habitation afin d’atténuer cette problématique. Mais des thèmes tels que la biodiversité et la préservation des ressources sont également abordés. Ainsi, la stratégie H 7.2 traite-t-elle de différents thèmes en rapport avec le climat, tels que le climat local, la gestion de l’eau et la biodiversité: « Le canton et les communes mettent en oeuvre des structures d’urbanisation durables et adaptées au climat, avec une qualité de séjour élevée dans les espaces extérieurs ainsi que des infrastructures de transport adéquates, grâce à un développement urbain vers l’intérieur axé sur la qualité. Ils contribuent notamment à un climat local agréable, à une gestion de l’eau résiliente au climat et à la promotion de la biodiversité dans les zones urbanisées. Le canton met à disposition des bases pour la mise en oeuvre d’un développement urbain adapté au climat dans les procédures en aval ». Un exemple de telles bases est par exemple le guide sur le développement urbain adapté à la chaleur.
La stratégie H 7.4 du plan directeur cantonal se réfère aux risques liés aux fortes précipitations. Des directives doivent être données pour adapter le développement urbain de manière à protéger les agglomérations des inondations ou, plus généralement, des fortes précipitations. « La gestion des risques naturels liés au climat, le stockage de l’eau et la gestion de l’eau potable et de l’eau résiliente au climat sont pris en compte dans les planifications et les activités ayant un impact sur le territoire. La capacité de stockage de l’eau du sol et la rétention de l’eau dans les zones d’habitation et les paysages sont augmentées. »
La stratégie H 7.6, quant à elle, est formulé de manière générale. Elle demande une adaptation générale du développement urbain au changement climatique: « Les mesures d’aménagement du territoire exploitent, dans la mesure du possible, les synergies avec la protection du climat et l’adaptation au climat. Le canton tient compte à cet égard des approches innovantes et des nouvelles connaissances issues de la recherche et les intègre de manière proactive dans la mise en oeuvre de ces mesures ».
Plans directeurs régionaux
Certains cantons ont des plans directeurs qui ne concernent que certaines régions de leur territoire. Le canton de Zurich dispose de 11 plans directeurs régionaux. Cela permet de mieux coordonner les objectifs de développement des différentes régions.
Plan directeur régional pour la ville de Zurich (2022) :
Le plan directeur régional du canton de Zurich contient des indications explicites sur la lutte contre le taux élevé d’imperméabilisation (ch. 3.1.1 et 3.1.3) : « Les surfaces non imperméabilisées sont, si possible, conservées ou compensées. L’augmentation de l’imperméabilisation des sols est maintenue à un niveau faible. La part de surface imperméabilisée par habitant ne doit pas augmenter. La ville de Zurich prend des mesures pour protéger les surfaces non imperméabilisées et pour maintenir le taux d’imperméabilisation à un niveau bas ». Ainsi, il a été décidé au niveau supérieur que l’imperméabilisation ne devait pas augmenter.
Dans ce plan directeur régional, on trouve encore d’autres paragraphes qui font référence au développement durable : « L’effet bénéfique sur le climat urbain et l’hygiène de l’air des espaces verts urbains non imperméabilisés et des bandes d’espaces libres est assuré. Les zones importantes pour la production d’air froid sont maintenues dans leur fonction. Les corridors d’aération garantissent l’échange d’air et l’équilibre des températures avec les zones environnantes. L’effet compensatoire des surfaces non imperméabilisées sur le régime des eaux est garanti à long terme ».
Plans directeurs communaux
Un plan directeur communal n’est pas un instrument de mise en œuvre prescrit par la loi. Il existe toutefois des communes qui ont introduit un plan directeur communal pour réglementer le développement de l’urbanisation.
Plan directeur communal de Zurich (2022) :
Dans le plan directeur communal de la ville de Zurich, on trouve des indications sur la manière de gérer la problématique du changement climatique : « Une attention particulière doit être accordée aux substances qui menacent l’homme et l’environnement et qui ne peuvent pas être éliminées ou seulement au prix d’efforts techniques considérables. Il convient donc d’éviter autant que possible de déverser de telles substances dans le système d’épuration des eaux. Par ailleurs, la conception de l’évacuation des eaux urbaines doit être améliorée en permanence afin que les eaux usées non polluées s’infiltrent localement et que les stations d’épuration ne soient pas inutilement sollicitées. Lorsque l’infiltration n’est pas possible, les eaux usées non polluées ne doivent être déversées dans les cours d’eau qu’après avoir été temporairement retenues (rétention), afin de réduire les pics de crue (cf. chap. 3.11.). Les eaux usées des voies de circulation doivent être évacuées de manière à ce que les eaux et le sol ne soient pas pollués par des substances nocives ».
Plan directeur communal de la commune de Chêne-Bougeries (GE) :
Le plan directeur communal de la commune de Chêne-Bougeries dans le canton de Genève est également un exemple passionnant. La commune dispose d’une grande zone 5, aujourd’hui majoritairement composée de maisons individuelles, qui doit être densifiée. Le plan directeur communal définit des principes supérieurs d’intérêt public et des conditions qui doivent être respectées pour permettre toute construction dans la zone. Du point de vue du paysage et de l’eau, ce sont surtout les principes A et B qui sont pertinents.
A: Préserver les composantes paysagères caractéristiques et consolider la trame verte de la commune, notamment les structures bocagères qui constituent la substance des Sentiers Historiques (IVS) et jouent un rôle important dans la connectivité biologique (infrastructure écologique) et l’adaptation au changement climatique.
A1: Structures de haies et rangées d’arbres
B: « Préserver et renforcer la fonctionnalité des réseaux naturels et des continuités paysagères, ainsi que la perméabilité des sols. »
B1: Cordons boisés, bosquets, arbres isolés.
B2: Pénétrations vertes et passages pour la faune.
B3. Imperméabilisation des sols et écoulement des eaux
Objectif : préserver les espaces libres et limiter l’impact sur les eaux souterraines.
- Au moins 50 % de la surface doit être conservée en pleine terre (ne doit pas être construite en sous-sol).
- L’orientation des sous-sols ne crée pas d’obstacles à l’écoulement des eaux.
- En principe, l’emprise au sol du sous-sol ne doit pas être supérieure à l’emprise au sol du bâtiment en surface, sauf si les places de stationnement sont communes à plusieurs bâtiments ou s’il s’agit d’éléments isolés rendus nécessaires par des contraintes techniques ou d’exploitation.
- Aucune construction n’est autorisée à l’intérieur de l’espace minimal réservé aux eaux et l’espace réservé aux eaux doit être aménagé de manière naturelle.
- Pour les projets comportant 10 places de parking ou plus, le développement est soumis à la condition que le terrain concerné soit équipé d’un parking souterrain et de places de parking pour les visiteurs.
- Si possible, des bassins de rétention d’eau sont créés.
Faire face au changement climatique dans le plan directeur
L’Office fédéral du développement territorial ARE a publié une Aide de travail et complément au Guide de la planification directrice sur les changements climatiques. Le changement climatique est un thème qui concerne le territoire et qui doit être pris en compte dans les plans directeurs afin de préserver la qualité de vie de la population. Le présent document doit servir d’outil aux cantons lors du renouvellement et de la révision de leurs plans directeurs. Les objectifs sont les suivants:
- Les effets spatiaux du changement climatique sont reconnus et les mesures correspondantes sont coordonnées sur le plan spatial;
- Des espaces et des structures spatiales compatibles avec le climat sont créés et les mesures de protection du climat sont coordonnées sur le plan spatial.
- Cet instrument est une recommandation et non un document juridiquement contraignant. Il contient des attentes qui doivent être mises en œuvre par les cantons.
Les attentes de la Confédération sont formulées comme suit : - Compléter la stratégie de développement territorial par des objectifs et des principes stratégiques relatifs au climat (mise en œuvre spatiale de la stratégie climatique cantonale) ;
- Principes et mesures concrètes pour la protection du climat et l’adaptation au changement climatique (dans un chapitre spécifique / fiche d’objet Climat ou dans les différents chapitres thématiques du plan directeur).
La thématique du changement climatique peut être intégrée dans le plan directeur à différents niveaux :
- Niveau supérieur: Le changement climatique doit être intégré dans le plan directeur en tant que défi global. Cela montre aux communes l’importance de ce thème et favorise la prise de conscience. Le changement climatique ne doit pas seulement être mentionné comme un défi dans les plans directeurs, mais formulé comme un objectif ambitieux et ancré de manière contraignante pour les autorités.
- Ancrage en tant que thème transversal: un chapitre spécifique est consacré au changement climatique dans le plan directeur ou une fiche de coordination est formulée. Cela donne plus de poids au thème du changement climatique et montre la pertinence du sujet. Il est possible de montrer que le changement climatique est présent dans la plupart des chapitres du plan directeur, ce qui permet d’agir à différents niveaux. L’ancrage du changement climatique dans le Masterplan sert d’instrument de coordination supérieur.
- Ancrage de la carte climatique comme base: les cartes climatiques montrent la charge de chaleur cantonale et également les dangers naturels. Les zones concernées peuvent ainsi être mieux identifiées et protégées. Si les cartes climatiques sont directement ancrées dans le plan directeur, les communes peuvent directement voir si leur commune se trouve dans une zone menacée et agir en conséquence.
- Domaines du plan directeur: Le changement climatique peut être intégré dans différents domaines du plan directeur. Le changement climatique peut être explicitement désigné comme un défi dans le plan directeur afin de sensibiliser les communes. Il peut également être inscrit comme objectif dans le plan directeur. Le plan directeur peut également définir des mesures fondamentales pour lutter contre le changement climatique.
Il est important d’intégrer la problématique du changement climatique dans la planification directrice. Les cantons peuvent ainsi acquérir de l’expérience et renforcer les communes pour qu’elles l’intègrent dans leurs planifications. Des principes de planification pour un développement durable de l’urbanisation doivent être inscrits dans le plan directeur.